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  公司成立以来,围绕工程建设领域,积极推行项目管理模式……
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  公司成立以来,围绕工程建设领域,积极推行项目管理模式,坚持不懈打造高层次发展平台,锻炼培养了一支专业化、高水平的干部员工队伍,努力为业主提供专业化、高品质、项目管理全过程的成套服务,发展形成了综合咨询、招标采购代理、国际贸易、环保工程四大业务板块。

       公司秉持诚信正直、科学管理、尊重合作、学习创新的经营理念,热诚期望与社会各界开展多种形式的合作…… 


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改革亲历者孙晓霞:PPP变革的道与术
2019-08-12

  如果将五年做为一个时间节点,回眸中国“创新驱动、发展新经济”走过的路,PPP模式无疑是历史画卷中,浓墨重彩的一笔。

  PPP改革亲历者——原财政部金融司司长、财政部PPP领导小组副组长、中国国债协会会长孙晓霞用“五大变革”、“四种关系”、“五项重点”等关键词勾勒PPP的过去、现在与未来。

  倘若放眼中国PPP项目的地理版图,会发现过去几年,云南大理州、洛阳、郑州市东三环(107辅道)等施工现场都留下了她的足迹……

  这位不乏优雅气质,当过篮球运动员,已届耳顺之年的“女汉子”喜欢在工作中寻找“快感”;在奔跑中释放自我。当然,你很难将眼前挺拔、干炼的女士与其实际年龄挂钩——这种无龄感存在也许会模糊人们的视界;但其有的放矢的描述却清晰呈现出PPP模式之全景。

  何谓PPP模式的道与术?成绩单与挑战怎样?PPP改革亦是一次体制机制的变革,其如何重塑政府、市场、公众的多元治理关系?且听孙晓霞娓娓道来。

  道:中国式创新

  经济观察报:您是我国PPP政策出台、推广和运用的重要参与者之一,作为PPP改革亲历者,如何看待我国PPP发展,其历史地位如何?

  孙晓霞:我想,在公共服务领域推广运用PPP模式,应是全面深化改革的一项重要任务,是推进供给侧结构性改革的一项重要举措,是实施创新驱动、发展新经济的一项重要手段。

  就此不妨看看2013年底前财政部部长楼继伟讲过的话——他在推广运用PPP模式之初就强调,PPP不仅是简单的、技术层面的“方式更新”,而是要实现国家治理现代化、发挥市场机制决定作用、转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展的五大变革。

  以实现国家治理现代化为例,运用PPP模式,强调政府和市场主体要“按照合同办事”、重视契约精神、平等参与、公开透明,这正是现代国家治理关注的重点。

  再看“发挥市场机制决定作用之变革”,运用PPP模式,政府通过公开竞争方式引入社会资本,不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用,激发非公有制经济的活力,而且有助于破除各种行政垄断,消除各种隐性壁垒,推进公共产品和服务的市场化配置等。

  此外,推广PPP模式亦是建立现代财政制度的一次变革。PPP立跨年度预算平衡机制和基于权责发生制的政府综合财务报告制度,有效弥补当期财政投入不足,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。切实做好PPP项目“全生命周期”的“预算管理”等等。

经济观察报:那么,PPP模式目前的成绩单表现怎样?

  孙晓霞:事实上,财政部一直在中国式创新之大道上“求索”。2013年底以来,财政部积极探索符合我国实际的PPP发展道路,通过顶层设计、政策引导、项目示范、宣传推广、能力建设等多措并举,营造推广PPP的良好氛围,在观念转变、制度建设和项目实施等方面取得了成绩,推动了一大批PPP项目落地。截止2019年6月底,全国PPP综合信息平台管理库累计项目9036个、投资额13.6万亿元,累计落地项目5811个、投资额8.8万亿元,落地率64.3%。

  经济观察报:就此,有哪些值得总结的经验?

  孙晓霞:回顾近年来的改革进程,我认为,我国推广PPP模式的成功经验可以归纳为六个方面:

  其一,高位推进,凝聚改革共识。党中央、国务院将PPP作为供给侧结构性改革的重要组成部分,作为深化经济体制改革的一项牵引性、综合性改革举措,提升到国家战略高度,自上而下,高位推进。财政部门以推进公共服务提质增效为出发点,以预算体制改革为突破口,建立中长期财政规划和政府综合财务报告制度,规范地方政府性债务管理,转变资金投入方式,各地区各部门积极响应,迅速凝聚改革共识,打开工作局面。

  其二,顶层设计,确保规范实施。充分吸收借鉴英、法、加、澳、韩等PPP成熟市场国家的先进经验和良好实践,贯彻物有所值、全生命周期管理、风险分担、利益共享等PPP核心理念,按照“顶层设计+配套政策+操作指引+合同规范+标准先行”五位一体的思路,制定了覆盖PPP“全生命周期”的制度体系。

  其三,多方协同,形成推进合力。中央层面,财政部设立PPP工作领导小组、成立PPP中心作为技术支持机构,推动各部委之间的工作协同,形成政策合力;地方层面,各级政府建立跨部门工作协调机制和专门管理机构,因地制宜出台实施意见,制定政策措施,推进项目落地,形成党委政府统一领导、部门之间协同发力的良好工作局面。

  其四,公开透明,打造统一市场。利用“互联网+”技术打造全国PPP综合信息平台,促进信息共享和项目对接,实现各地区、各行业“全覆盖”,项目基本信息“全公开”,项目全生命周期“动态管理”。坚持公开竞争性方式选择社会资本,加强和保障社会监督,保障国企、民企、外企等各类市场主体平等参与,推动形成统一、规范、透明的全国PPP大市场。

  其五,打造样板,加强示范引领。自2014年起,财政部连续4年推出四批示范项目,努力打造可复制、可推广的项目范例。按照“能进能出”的要求,严格示范项目督导,构建“激励相容”的政策保障机制,发挥示范项目引领作用。截至2019年6月底,累计落地示范项912个、投资额2。0万亿元。已落地项目中许多已开始显现出良好的经济和社会效益,并被逐步推广复制。

  其六,政策支持,促进项目落地。借鉴国际经验,立足现实国情,通过创新财政政策,加大支持力度,引导市场主体,更好地推广运用PPP,包括出台PPP项目“以奖代补”政策,对符合条件的PPP项目给予奖励。

  诸如,2016-2018年,中央财政已累计向692个项目拨付奖补资金43.7亿元;设立中国PPP基金,为PPP项目提供融资支持,截至2019年6月底,基金已决策项目133个,涉及项目总投资超11000亿元,累计拨款项目78个,涉及项目总投资超6800亿元,有效支持PPP项目落地实施。

  术:制之有衡,行之有度

  经济观察报:您曾说过推广运用PPP,有“四难”,诸如;项目规范实施“难”,健全配套政策“难”,社会资本退出“难”,人才队伍建设“难”等,目前的情况如何?

  孙晓霞:的确,PPP作为一个新生事物,发展中肯定会遇到各种困难和问题,之前我曾提过PPP存在“四大难题”,其实这些都需要在发展中解决;并非没有“解药”。

  经济观察报:您能否就此详细解释下可能的解决路径?

  孙晓霞:具体来看,是“既要规范,也要发展”。针对前期PPP实践中出现的“四化问题”(即支出责任固化、支出上限虚化、运营内容淡化、适用范围泛化),2017年下半年以来,财政部按照中央关于防范地方政府隐性债务风险的系列部署要求,积极出台相关政策,推进PPP规范发展。包括加强政府引导,强调PPP“四个不得”,将规范运作的底线思维、财政承受能力10%红线的约束贯穿到工作的各环节。此外,是建立财政支出责任统计监测系统,在规范项目库管理、加强风险预警、强化示范引领等方面及时采取有力措施加以纠偏。

  而在防范政府隐性债务风险的同时,财政部亦厘清规范PPP与地方政府隐性债务的边界,给各参与方吃下“定心丸”,号召大家坚持做真PPP。

  此外,是完善配套政策,引导重点领域发展。“制之有衡,行之有度”,好的机制,还需要依托配套的政策制度付诸实施,财政部印发操作指南、物有所值评价、财政承受能力论证等指导文件以及PPP项目财政管理、采购管理、合同管理等配套政策,并针对农业、养老、旅游、文化等PPP发展重点领域制定印发指导性文件,引导各方规范运作PPP项目。

  再者是吸引社会资本参与。合理回报机制、公平竞争参与、拓宽投融资渠道是社会资本参与PPP项目的重要保障。财政部从完善制度保障、加大政策引导、创新投融资模式等方面入手,加大对民营企业参与PPP项目的支持力度,进一步激发市场活力。

  诸如:出台推进PPP发展实施意见,强调地方政府要重诺守约,要求地方政府依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理。出台PPP采购管理办法,强调公平竞争方式选择社会资本方,杜绝不合理的准入门槛和各种形式的所有制歧视,消除民营资本参与PPP项目的隐性壁垒。创新投融资机制,积极推进PPP项目资产证券化,拓宽融资渠道,降低融资成本,提升民营资本融资的便利性和流动性,增强社会资本和金融机构参与PPP项目的积极性。像2017年2月3日,“太平洋证券新水源污水处理服务收费收益权资产支持专项计划”成功发行,成为国内首单落地的PPP资产证券化项目。

  最后是加强人才队伍建设。按照“有重点、分层次”的原则,财政部多次组织对各级地方政府及有关部门的培训,涵盖机制原理、制度规范、案例讲解等诸多内容,切实提升地方政府对PPP模式的认识水平和操作能力。包括推动建立PPP专家库和咨询机构库,培养市场方面的专业力量,充分发挥专家和咨询机构专业支持作用,提升PPP项目质量,同时对专家库和咨询机构库实施动态管理机制,建立惩戒机制,对于存在不规范行为的,将予以清退,并进行通报;对于情节严重、影响恶劣或被追究法律责任的,将列入黑名单,五年内不得入库。

  截至2019年7月,PPP专家库共有422名入库专家,专业覆盖交通、市政等19个行业。三是鼓励咨询机构行业建立行业自律机制,明确服务标准,加强人员培训,维护咨询市场秩序,抵制行业内不正当竞争行为。

  “四种关系”与“五项重点”

  经济观察报:PPP作为一项综合性改革举措,有了道与术之外,在实际运作中,还需要处理好哪些关系呢?

  孙晓霞:是啊,PPP作为一项综合性改革举措,承载了推进供给侧结构性改革、促进公共服务提质增效的多重任务,对各地区各部门的改革魄力和治理能力都提出了更高要求。为更好推进PPP工作,需要正确处理好四种关系:

  诸如:“政府与市场”的关系。PPP是政府和社会资本建立的长期合作关系,因此,处理好政府与市场的关系,严格界定政府和市场的边界,是运用PPP需要解决的首要问题。“该由市场做的,要放手交给市场”。社会资本负责项目的设计、建设、运营、维护等,也承担相应的风险,权责对等,政府要树立符合市场经济要求的“契约精神”,不干预项目的建设经营。“该由政府管的,要切实管住管好”。政府要做好PPP整体规划,完善中长期预算管理和政府综合报告制度,严格预算执行监督和合同履约监管,切实保障PPP项目合同履约。

  其次,把握好“速度与质量”的关系。PPP项目投资规模大、合作周期长,涉及政府与社会资本的双向选择,需要进行充分的前期准备和合同谈判,才能确保双方长期稳定合作,持续有效提供公共服务。为此,推进PPP工作,既不能只求速度、不求质量,也不能因噎废食、止步不前,而是要用发展的、长远的眼光,平衡好速度与质量的关系,促进PPP事业在规范中发展、在发展中规范。

  另外,把握好“国有与民营”的关系。我国实行以公有制为主体的经济制度,公共服务长期依赖政府部门、事业单位和国有企业提供。经过近几年的共同努力,民营资本参与度在稳步增加。

  据全国PPP综合信息平台统计,截至2019年6月底,在5811个签约项目中,共签约社会资本10187家,其中民营企业占34。8%,民营企业参与项目2502个、投资额2。9万亿元,分别占比43。5%和33。1%。但是,资本密集型行业和大型项目由国有企业主导的局面,短期内难以打破,民营企业参与的项目仍以中小项目为主。从中长期看,推进PPP工作,需要加大对民营资本参与PPP项目的引导和扶持力度,以更好地激发市场活力,实现公共服务提质增效的初衷。

  最后是把握好“建设与运营”的关系。归根到底,PPP模式不是单纯的融资搞建设,更要考虑项目建成后的运营服务质量。客观上讲,在推广PPP初期,政府和社会资本往往侧重于项目建设,容易忽视后续运营服务,存在重建设、轻运营的倾向。为此,要在继续推进PPP项目建设的同时,坚持产出结果导向,建立绩效指标体系,加强运营绩效考核,确保提升公共服务质量和效率。

  经济观察报:PPP作为一种好机制,近几年成效显著;那么,接下来的重点工作是什么?

孙晓霞:总体来说,PPP的优势已经得到市场各方认可。当前我国PPP改革进入关键期,规范推广PPP发展不是一朝一夕的;目前PPP改革距离“五大变革”的初心目标仍有差距。下一步,要重点做好五方面的工作:

  首先是以规范运作为重点,切实保障项目实施质量。一些地方不规范的PPP现象仍然存在,需要进一步加强PPP项目管理,坚守规范运作的“底线”,严守财政承受能力的“红线”,按照正负面清单要求,认真把好入库审核关、合同签署关、融资落地关和按效付费关,做经得起检验的“真PPP”。

  其次,以法律制度为基础,营造外部发展环境。加快出台PPP条例,健全法律制度体系,完善税收、价格、土地、国有资产管理等相关配套政策,营造适宜PPP发展的法律政策环境。

  再次,是以专业智力为支持,提升项目运作质量。加强PPP人才队伍建设,强化对咨询机构和专家的政策培训和跟踪评价,对于包装违规项目的咨询机构和南郭专家要严肃问责,坚决予以清退,进一步提升咨询机构专业化水平和服务质量,为政府提供科学、专业的智力支持,填补政府能力短板。

  另外,是以示范项目为引领,推广宣传成功经验。加强示范项目管理,梳理典型项目,总结成功经验,做好推广宣传,发挥引领示范作用。

  例如,河北唐山大剧院项目,引入保利集团进行市场化运作,充分分享保利的院线资源,让唐山的老百姓也能够看到国内外一线的演出剧目。张家口桥西区集中供热项目引入民营资本后,通过优化管理、节能降耗,在不提高供暖费的前提下,供暖温度提高了2.1度,供暖期延长了半个月,不仅企业当年实现扭亏为盈,而且让老百姓得到了实惠。这些项目用实际成效验证了PPP的制度优越性。

  最后,需要强调的是“以政策引导为手段,鼓励民营资本参与”。

  比如,加快政府诚信体系建设,完善中长期预算管理和政府综合报告制度,严格预算执行监督和合同履约监管,为民营企业进入吃下“定心丸”。同时加强PPP项目全流程信息公开,坚持公开竞争方式选择社会资本;发挥中国PPP基金引导作用,优先支持民营资本参与的PPP项目。(经济观察报 记者 欧阳晓红)


来源: 经济观察报
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